失踪汽车竟成城管座驾 律师指出城管拖车仅粉笔字告知违法 本报记者 韩俊杰     两年前，汽车在路边失踪，车主报警并向保险公司索赔；两年后，失踪汽车在街头现身，竟已成为当地城管执法人员的座驾。在经历了28个月的等待、承受了数万元损失后，车主才知道：原来当初自己的汽车并不是被盗了，而是因占道被城管拖走了。     这样戏剧性的怪事，发生在河南省郑州市管城区。     爱车失踪，警方以盗窃立案     说起自己汽车的事，郑州市民薛先生至今仍十分气愤。     2002年，薛先生花6.68万元购买了一辆面包车。2004年7月31日下午，薛先生开车到单位上班。车行至郑州市管城街，遇到前方堵车，急着上班的他就将车停在了路边的人行道上，步行到单位。下班后，薛先生去取车，汽车却不见了。他在现场没有看到任何提醒信息，就报了警，并通知了保险公司。     民警在现场勘察后，对此以盗窃案立案侦查。保险公司也对现场进行了勘察和取证。     2005年1月中旬，失踪车辆仍未找到，保险公司赔付了4．36万元。薛先生说他因此赔进去了两万多元。     两年后，爱车成了城管座驾     2006年11月，也就是距离薛先生汽车失踪28个月后，一个同事偶然在郑州市体育馆附近发现了薛先生丢失的车，便立即通知了他。     薛先生赶到现场，果然发现了自己的车。车身颜色、牌照都没变，车内的座套、方向盘套和车锁却被更换了。驾车的司机是一名40多岁的男子，身穿城管执法的制服。该男子声称，他是管城区城管执法局的工作人员，这是城管扣的车，是领导让他开的。在其出示的行驶证上，写的还是薛先生的名字。     薛先生立即报警。后来，该车被民警暂扣。薛先生查看汽车的里程表发现，该车自失踪以后，已经被人开了两万多公里。     按照保险公司当初对薛先生的理赔协议，赔付之后，该车的所有权将属于保险公司。薛先生说：“保险公司当初赔付我的，并不包括我购车的税款以及保险等费用，所以我损失了两万多元。这都是因为城管在拖车之后没有通知我。”薛先生要求城管赔偿其损失，并公开道歉。     今年春节前，薛先生向办案民警询问汽车的情况，民警告诉他，城管称当年是依法拖车，不承认存在错误。直到3月1日，管城区城管执法局仍然未给薛先生一个合理的答复。     区城管：用车属临时调用     3月2日下午，管城区城管执法局办公室主任能玉生接受了记者的采访。     据他介绍，当初，该车违法停放在人行道上，妨碍了市民通行，于是该局拖车中队前去处理。执法人员到现场后，在地面上用粉笔写下“该车已被拖走”字样并留下了电话，但此后一直未见车主前来接受处理。2006年11月中旬，局里接到一个紧急任务，但由于局机动中队的车辆损坏，又没有其他车辆可以调配，所以临时使用了薛先生的车，而且仅此一次。至于里程表为何多了两万多公里，内饰、车锁为何被更换，他说自己不清楚。     记者问：“地上的粉笔字很容易会被别人抹掉，或被水冲掉。城管是否有其他告知车主的方式呢？”     能主任说，目前郑州市的城管基本上都是用粉笔字来告知的。     记者又问：“通过车管所，可以很容易地查到车主的地址、姓名，甚至电话，在长达两年多的时间里，城管为什么没用这种方式通知车主呢？”     能主任回答说：“除了在地面上写粉笔字告知，没有规定要求我们必须用其他方式通知车主。”     记者：“城管拖走的车辆有没有扣车期限？车辆被扣期间，城管能否使用？”     能主任：“扣车期限不清楚。扣的车应该不能用。”     对于城管的解释，薛先生表示十分气愤。他说：“我的车被拖后现场根本没有任何告知，否则当时民警和保险公司的理赔人员到现场勘察后，也不会认为车是被盗了。拖车现场不告知，两年时间内都无通知，然后又把拖走的车撬开自己使用，这样的执法怎能让人信服？”     律师：城管拖车仅“粉笔字告知”违法     据记者了解，目前不少城市的城管部门拖走违章机动车后，都是用粉笔字告知的方式来通知车主。对此，有法律专业人士依据法律指出，城管拖车后，必须通知到车主，仅“粉笔字告知”，处罚程序明显违反《行政处罚法》的规定。     郑州市译达律师事务所王智勇律师说，对于行政处罚的执法程序，我国《行政处罚法》已有明确规定。行政机关首先应当告知车主作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知车主依法享有的权利。同时，对于车主不在场的，行政机关应在7日内将行政处罚决定书送达当事人。这样的行政处罚才是合法有效的。     此外，《道路交通安全法》也规定，拖车后应当及时告知当事人停放地点。     市城管：管城区城管明显错误     3月6日，记者又采访了管城区城管执法局的业务指导部门郑州市城管执法局。     该局主管局长孟志超说，管城区城管拖走违章车辆，长时间没有通知车主，并且私自使用被拖车辆，很明显是错误的，此事暴露出城管执法工作的一些问题。“首先是一些工作人员法律素质不高，然后就是执法程序不完善。目前郑州市城管拖车执法，大多是采用的粉笔字告知的方式，这显然是不完善的。”     孟志超还表示，该局目前已经责成管城区城管成立专门机构，依法尽快处理薛先生的问题。同时，该局通过这一事件加强对全市城管拖车执法行为的规范和完善。一方面，通知全市城管执法部门对该单位执法情况进行排查，如发现有长期没有通知被拖车辆车主的行为，要立即予以纠正，并向市局进行汇报。另一方面，将积极拓宽处罚告知的渠道，增加媒体通告告知和邮寄通知单告知的方法。     3月7日，薛先生告诉记者，3月6日下午，管城区城管已经向薛先生赔付了经济损失，并当面赔礼道歉。     有关责任人被处分     近日，记者收到郑州市城管执法局对此事件中有关责任人的处理情况说明。     据郑州市城管执法局调查，薛先生的车被管城区城管执法局拖走后，一直在区城管停车场停放。2005年5月，停车场原临时工刘某私自将该车打开使用，后被区城管办公室收回封存。后来，由于近两年区城管相关领导多次变动，造成此事一直没有得到妥善处理。2006年12月25日，区城管办公室负责车辆管理的副主任又将该车交给机动中队使用，然后被车主在街头发现并报警。     郑州市城管执法局表示，管城区城管执法局停车场私自动用车辆的工作人员已经于2006年11月被清退，原分管拖车工作的副局长也于2005年调离，现分管拖车中队的副局长胡广宇和原拖车队负责人夏兆彬负有管理不当的责任，现办公室主任能玉生、副主任杨朝辉私自安排使用被拖车辆，对此也有责任。经管城区城管执法局党委会研究，决定给予胡广宇严重警告处分，给予夏兆彬、能玉生、杨朝辉警告处分。           记者手记：违法停车到底该由谁管    韩俊杰     失踪两年的汽车成了城管的座驾，这起闹剧背后所反映的深层次问题，也许比事件本身更加意味深长。     据记者了解，对于机动车违法停放的行为，在郑州和全国其他不少城市，都是由两个部门分工管理：如果机动车违法停在人行道及道路两侧，该车的处罚权归城管部门；如果机动车违法停在机动车道、非机动车道上，该车的处罚权归交管部门。     机动车违法停放处罚权为何一分为二？     据了解，这是来源于《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定，以及中编办、国务院法制办相关文件要求。     在处罚方式上，两个部门又有不同。     从2006年1月1日起，全国交管部门依据公安部的规定，对违章停放的机动车全部实行抄告粘贴“违法停车告知单”的方式。而包括郑州市在内的许多城市，仍采用的是拖车加粉笔字告知的方式。     据记者从郑州市城管执法局了解到信息，城管曾经实行“抄牌粘贴罚单”的管理方式，即贴一张罚款金额为50元的“行政处罚决定书”，要求司机7日内到指定银行缴纳罚款，逾期不接受处理的还要交滞纳金。     然而，许多被处罚者拒绝交纳罚款，致使罚单无法起到处罚效果。据了解，交管部门贴出的违法停车告知单的信息，进入机动车管理信息网，如果车主在年审前没有接受处理，该车的年审就无法正常进行。因此，绝大多数的车主都会主动前去接受处理。但城管部门对车主的处罚不与车辆年审挂钩，所以不少车主都会拒绝接受处理。而对于不主动前去接受处理的违法停车的车主，城管部门只能按照《行政处罚法》有关规定，申请人民法院强制执行，不能迅速起到处罚效果。     采访中，郑州市城管部门有关负责人曾表示，希望能够取得交管部门的支持和合作，将其开出的处罚信息与交管部门的处罚信息进行联网。这样，城管部门也将会采取贴单的方式进行处罚。     对于城管部门处罚机动车违法停放的问题，郑州市公安局交警支队不愿就此发表意见。但记者查阅相关资料，找到了该支队对此问题的看法。该支队认为：《道路交通安全法》明确规定，对于道路交通执法，公安交通管理部门是法定的执法主体。如果政出多门、多头执法，必然带来执法部门相互牵制、推诿，管理效率低下，甚至重复执法、为利益而执法等现象。道路交通管理是一项专业性强、技术规范要求高的系统化管理工作，城管部门的执法手段和综合能力难以胜任，将道路交通执法权移交公安交管部门是今后各个城市的必然趋势。     据了解，广州市于2006年7月10日将机动车违法停车执法权进行了合并，城管部门将该职能正式移交交管部门。 银川一市民状告城管部门“乱执法”两度败诉 本报记者 吴海鸿     一个简单的行政处罚案，一个只有100元的“官司”，原告投入了近千元，历时8个月“官司”还没有结束。日前，宁夏回族自治区银川市一位市民与银川市城市管理综合执法局的一场诉讼，引起了不少人的关注和思索。      “违法锁车”起争议     2006年3月3日下午，银川市某单位的王先生将汽车停放在银川市怀远西路工人文化宫西侧的空地上，到附近的一家饭馆就餐。1个小时后，吃完饭回来发现汽车车轮被锁，并看到机动车违章告知单。     王先生找来执法人员询问理由，答复违章停车。当时执法人员均为男性，当场未出示任何证件，就要罚款。王先生多次向执法人员解释此处不是人行道，无禁止停车标志。执法人员说应该有标志，已向上级反应。执法人员说最少罚款100元，并当场缴纳。王先生无奈当场交了100元，执法人员开具了收据。     因为王先生本人所在的单位也是一家行政执法单位，他对《行政处罚法》的程序比较熟悉，当天下午，王先生将此事及执法人员违反《行政处罚法》的有关事实向银川市政府督办12345反映，3天后，督办一名女同志答复让向城管部门反映。3月7日，银川城管西夏区执法支队二大队的一名男同志打电话让王先生去他们那里听解释，王先生在电话中告知了他们执法中存在的问题，并指出应该是他们到自己单位解释有关情况。那名男同志答应3天后到王先生办公室做解释，但是再也接不到他们的电话。     两度败诉     王先生投诉的本意是促进城管部门树立“执法为民”的思想，提高执法水平，不料结局却是这样。于是，王先生决定起诉银川市城市管理综合执法局。     王先生在起诉书中列举了银川市城市管理综合执法局的一些违法行为。如：银川市城市管理综合执法局锁车的行为与《道路交通安全法》的立法宗旨相抵触。《道路交通安全法》明文规定：“对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放规定的，可以指出违法行为，并予以口头警告，令其立即驶离。机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处20元以上200元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放”。《道路交通安全法》设立此条款的目的是提高通行效率，保证交通通畅，只是对妨碍其他车辆、行人通行的处以罚款，并将影响通行的车辆拖走，并没有授权“锁车”，因此“锁车”的行为不合法。处罚依据与事实不符。王先生称他将汽车停放在怀远西路工人文化宫西侧的空地上，那里根本不是人行道。银川市城市管理综合执法局的处罚决定书中将王先生的违法地点写成“怀远西路”，这是一条几公里长的公路。执法人员连地点都没搞清，如何确定违法事实。从银川市城市管理综合执法局提供的一张照片上，只能看出执法人员在锁一辆停放在方砖上的车辆，根本无法判断是否是人行道。此外，银川市城市管理综合执法局执法人员为3名男性，无女性，未出示行政处罚证等任何证件，属违反法定程序。     2006年7月21日，银川市兴庆区人民法院判决，认为银川市城市管理综合执法局作出的处罚决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，予以维持。王先生不服，提出上诉。10月25日，王先生接到银川市中级人民法院终审判决书，驳回上诉，维持原判。      “无所不管”的城管没有执法依据？ 国人大代表及专家呼吁尽快为城管立法 本报记者 王亦君     “发生在郑州、银川的这两起案件又一次说明为城管立法的必要性和紧迫性，”近日，全国人大代表常金月对记者表示，在刚刚闭幕的全国两会上，常金月提出了“尽快为城管立法”的建议。     “城管执法人员和管理对象的冲突从何而来？”常金月认为，最重要的原因是城管执法职能、执法范围、执法手段等不够明确，没有具体的法律依据。     记者注意到，近年来，围绕城管执法队伍与执法对象之间的种种冲突，社会各界对于“尽快为城管立法”的呼声越来越高。在今年年初举行的全国两会上，30多名人大代表再次联名提出议案，呼吁加快为城管立法的步伐，必须对城管长期以来“借法执法”的情况进行全面审视，制定城管执法的专门法规。     国家行政学院应松年教授表示，我国的城管队伍是从1997年开始进行的相对集中行政处罚权制度改革试点工作的载体，10年来对解决我国行政管理中存在的职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下和行政执法机构膨胀等问题，进一步全面推进依法行政，加快法治政府建设，起到了十分重要的推动作用。     但据记者了解，在城市管理综合行政执法领域，我国至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的独立法规。到底城管该管什么，目前，在国家层面还没有一个统一的机构来回答这个问题，只是原则上规定相对集中行政处罚权的工作由国务院法制办总体协调，这样的机制导致城管执法的合法性屡受争议。     记者采访的几位行政法学家表示，城管执法的一个重要特征就是综合性，城管似乎“无所不管”，执法职能与卫生、工商、规划、园林、交管等政府部门均有交叉，而且这种执法范围缺乏稳定性，今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，反之也一样。由此，城管立法的重要目的之一就是严格界定城管的执法范围，哪些领域城管可以执法，哪些领域专属于其他行政部门管理，城管不能进入。城管和其他部门的管理职能有交叉和冲突的执法领域，应如何划定执法权限，不能形成“有利益就争着管、无利益就没人管”的局面。     其次是解决城管的执法手段问题，如果能够认定城管执法是行政执法的一个组成部分，立法就应赋予其法定的执法手段。这种执法手段还应和城管的管理职能相对应，如调查权、罚款权在立法中是否予以设定？如果设定，其权限又该如何掌握？如何避免与其他部门的行政处罚权发生冲突和矛盾？在城管行使处罚权时，如何保障执法对象的司法救济权？上述问题都是对城管执法立法不容回避的问题，必须一一得到解决。中国青年报